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引入市場化物權(quán)理念保護(hù)水資源

繼土地之后，水資源也將被納入硬約束管理之中。有媒體近日獲悉，今年“一號(hào)文件”名為《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》，按照慣例將于本月底下發(fā)。這份文件除了提出要加大水利相關(guān)投入外，還著力推出最嚴(yán)格的水資源管理制度，針對總量控制、用水效率及污染限制設(shè)定“三條紅線”，并將其納入到各級(jí)政府評估考核體系之中。
　　
　　如果“一號(hào)文件”果然針對嚴(yán)厲水資源管理問題而強(qiáng)勢出臺(tái)，必然能提高我國水資源的利用效率。同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到的是，我國水資源稀缺與浪費(fèi)嚴(yán)重長期并存的癥結(jié)，在于“大鍋水”，之前各項(xiàng)保護(hù)水資源的政策努力，由于產(chǎn)權(quán)界定模糊、浪費(fèi)成本外部化等因素而在執(zhí)行中遭遇不小的阻力。由此，筆者建議，在強(qiáng)調(diào)行政監(jiān)管的同時(shí)，理應(yīng)積極引入市場化的物權(quán)理念，為實(shí)現(xiàn)水資源高效配置，這是必要的制度創(chuàng)新。
　　
　　數(shù)據(jù)顯示，我國人均水資源占有量列世界第88位，僅為世界人均占有量的四分之一，是全球13個(gè)人均資源最貧乏的國家之一。然而，我國對水資源的利用效率卻十分低下，萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量為610立方米，是發(fā)達(dá)國家的十幾倍。可見，國內(nèi)水資源的稀缺性并未在使用中得到應(yīng)有彰顯，給可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程帶來“硬傷”。這與商品越稀缺，越能夠提高價(jià)格和使用效率的基本市場規(guī)律相悖。究其根源，“國家養(yǎng)水、福利用水”的模式，讓保護(hù)水資源失去了執(zhí)行動(dòng)力。一方面，在國家公共水權(quán)的框架下，因?yàn)橛纱水a(chǎn)生的效益過程緩慢，很可能在本屆行政任期內(nèi)無法得到體現(xiàn)，地方政府往往會(huì)為發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)而忽視保護(hù)水資源，而短視的績效訴求又弱化了地方政府對破壞水資源行為的監(jiān)管動(dòng)力。另一方面，就追求效用最大化的組織與個(gè)人而言，保護(hù)水資源所付出的成本，無法獲得相應(yīng)補(bǔ)償，而破壞水資源者，也不必為此付費(fèi)，節(jié)約用水并非是微觀實(shí)體的最優(yōu)選擇。市場激勵(lì)和約束機(jī)制嚴(yán)重滯后，道德風(fēng)險(xiǎn)必然隨之增加。恰因此，對于水資源管理，調(diào)控部門追求生態(tài)平衡與地方追逐即期效益之間，產(chǎn)生了嚴(yán)重的背離。
　　
　　保護(hù)水資源早是一項(xiàng)世界性話題。歐美等國從上世紀(jì)90年代開始，就接連出臺(tái)多項(xiàng)保護(hù)水資源和高效利用水資源的法案，“誰用水，誰付費(fèi)”、“誰排放，誰出錢”、“誰污染，誰治理”的理念，確保了水資源管理的有序進(jìn)行。英國是世界上最早制定“水法”的國家。
　　
　　“二戰(zhàn)”以后，英國關(guān)于水的法律法規(guī)進(jìn)入了全面建設(shè)時(shí)期，并成立了國家水務(wù)理事會(huì)。英國水法規(guī)定，在供水服務(wù)辦公室制定的最高限價(jià)范圍內(nèi)，水務(wù)公司有權(quán)自行決定供水價(jià)格。但水務(wù)公司在實(shí)施新水價(jià)前，必須公布收費(fèi)計(jì)劃，列出各項(xiàng)收費(fèi)及其依據(jù)的明細(xì)單。與之類似，法國也成立了流域委員會(huì)，專門就流域水問題進(jìn)行咨詢和立法。法國水務(wù)企業(yè)有責(zé)任公布經(jīng)營與盈利情況，接受公眾監(jiān)督。嚴(yán)格透明的監(jiān)管，為市場價(jià)格的自發(fā)調(diào)控讓渡了空間，有助于民眾合理用水意識(shí)的形成。
　　
　　眼見“一號(hào)文件”將奏響我國水資源保護(hù)的序曲，但最終的落實(shí)情況仍要視實(shí)際操作的力度與能力而定。也正因?yàn)榇耍P者以為，包括水資源專項(xiàng)立法、監(jiān)督部門職責(zé)認(rèn)定等后續(xù)工作需進(jìn)一步細(xì)化。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，監(jiān)管思路理當(dāng)從行政直接干預(yù)向市場化調(diào)節(jié)過渡，應(yīng)大力倡導(dǎo)水權(quán)分配清晰、環(huán)保“費(fèi)改稅”的改革路徑，這是為節(jié)約監(jiān)督成本的必然之舉。比如，水資源交易市場可以分為兩級(jí)，權(quán)力部門可以將公共水資源使用權(quán)出售給使用機(jī)構(gòu)或個(gè)人，交易形式可以是拍賣、競標(biāo)等。持有水權(quán)的各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體，可以根據(jù)實(shí)際需求在二級(jí)市場上讓渡或者購買水資源使用權(quán)利。如若能將水資源污染成本內(nèi)部化、開放水權(quán)交易市場，那么不僅可以體現(xiàn)水資源的稀缺性，而且還可以提高水資源的利用效率。當(dāng)然，無論是立法工作的推進(jìn)還是水權(quán)交易市場的構(gòu)建，均不可能一蹴而就，但傳統(tǒng)倚重行政直接調(diào)控的思維必須盡早轉(zhuǎn)向。